食品安全性管理的發展趨勢

一、引言

人類生存在這個地球上，安全是第一的需要，安全的定義就是"防范潛在的危險"。在社會活動中發生一些危險是難免的，所謂的危險就是可能造成傷害或破壞的根源，或者是可能導致傷害或破壞的某種狀態。一般來說，如果遭遇某種危險的概率低于十萬分之一，屬于低風險，我們稍加提防就能坦然處之；但如果危險概率較高，我們就必須采取適當的防范措施。

風險是指某種特定危險事件(事故或意外事件)發生的可能性和后果的組合。實際上風險是由兩個因素組合而成：⑴危險發生的可能性（危險概率）；⑵危險事件（發生）產生的后果。比如飛機失事是嚴重后果，但是危險概率僅僅是二十五萬分之一，屬于較低風險。

運用風險分析原理是可以控制風險的,這就是對風險進行分析，根據風險程度來采取相應的風險管理措施去控制或者降低風險。
風險分析可以運用在社會活動的各個領域，比如金融業，商業銀行非系統性風險有信用風險、流動性風險（又稱支付風險或聲譽風險）、資本風險、競爭風險、內部風險、資財風險和結算風險等7個方面的風險。在新藥的研制過程中，面臨的風險主要有：項目來源風險、市場風險、技術風險和政策風險等4個方面。通常我們買賣股票更是要承擔事先不可預測和難以從主觀上加以控制的風險。
對食品安全性進行的風險分析僅僅是風險分析這個概念下的一個具體應用領域。

二、 食源性危害和食品安全性評價

㈠食源性危害

食品是人類生存的基本要素，但是食品中有可能含有或者被污染有危害人體健康的物質。因此，在人類發展的初級階段，既便是在生存條件惡劣、食品供應十分匱乏的情況下，先民們也不會去主動食用對自身健康有不良影響的有毒有害物質。規避風險是人類的本能，也可以說是自然界一切動物的本能。社會的進步使得人們對自身的健康予以更多的關注，科學技術的發展使得人們對食品安全性問題有更多的了解，人們都希望食品安全性有切實的保障，所消費的食品不會對人體健康產生危害。

這里所說的危害就是指可能對人體健康產生不良后果的因素或狀態，食品中具有的危害通常稱為食源性危害。就目前來講，食源性危害大致上可以分為物理性、化學性以及生物性危害這3類。至于這3類危害特征的劃分，我國衛生主管部門在有關的衛生標準中已經有所規定，美國國家食品微生物標準顧問委員會（NACMCF）和其他國際組織也已經有比較詳細的解釋。危害特征的劃分是風險分析中風險評估的主要內容，是實施風險管理措施（比如HACCP）的主要依據。

㈡食品安全性評價

食品的安全性評價主要目的是評價某種食品是否可以安全食用。具體就是評價食品中有關危害成份或者危害物質的毒性以及相應的風險程度，這就需要利用足夠的毒理學資料確認這些成份或物質的安全劑量。食品安全性評價在食品安全性研究、監控和管理方面具有重要的意義。

食品安全性評價是在人體試驗和判斷識別的基礎上發展起來的，是風險分析的基礎。食品安全性評價中采用的毒理學評價適用于評價食品生產、加工、保藏、運輸和銷售過程中使用的化學和生物物質以及在上述過程中產生的和污染的有害物質，也適用于評價食品中其他有害物質。

毒理學評價通常有4個階段：⑴急性毒性試驗；⑵遺傳毒理學試驗；⑶亞慢性毒性試驗（90d喂養試驗、繁殖試驗、代謝試驗）；⑷慢性毒性試驗( 包括致癌試驗 )。

我國的食品衛生標準中對于有害化學物質的確定過程通常是：①動物毒性試驗；②確定動物最大無作用劑量；③確定人體每日允許攝入量；④確定一日食物中的總允許量；⑤確定該物質在每種食品中的最高允許量；⑥制定食品中的允許標準。
對微生物指標的制訂程序基本相同，只是在制訂時對采集樣本的要求更為嚴格。

三、 食品安全性管理措施

㈠風險分析

食源性危害主要表現在物理性、化學性以及生物性危害。就目前的控制手段而言，物理性危害可以通過一般性的控制措施，例如良好操作規范（GMP）等加以控制。化學性危害的風險評估，有關國際組織已經進行了大量的工作，已經形成了一些相對成熟的控制方法。目前風險評估所面臨的主要難點是食品中有關生物性危害的作用和結果，這是因為與公眾健康有關的生物性危害包括致病性細菌、病毒、蠕蟲、原生動物、藻類以及產生的某些毒素，這些生物性危害的界定和控制均有較大的不確定性。當然，某些食品本身也可能含有對健康產生危害的成份。所有的食品安全性問題，也就是上述3類危害都將對消費者健康產生不良后果，有的甚至是嚴重后果。當然，食品的任何安全性問題都將會對國際食品貿易產生影響。

要求食品安全性沒有任何問題，也就是講具有零風險幾乎是不可能的，何況食品安全性風險對于不同的人群也有一個相對性問題。分析食源性危害，確定食品安全性保護水平，采取風險管理措施，使消費者食品在食品安全性風險方面處于可接受的水平，這就是風險分析在食品安全性管理中的作用。

1.SPS的風險評估

關貿總協定（GATT）（即后來的世界貿易組織WTO）在1986-1994年的烏拉圭回合多邊貿易談判中通過的《實施衛生和動植物檢疫措施協議》（SPS），確定了成員國政府有權采取適當的措施來保護人類與動植物的健康，確保人畜食物免遭污染物、毒素、添加劑影響，確保人類健康免遭進口動植物攜帶疾病而造成的傷害。

SPS提出的衛生和動植物檢疫措施包括所有與之有關的法律、法令、規定、要求和程序，特別包括①最終產品標準；②加工和生產方法；③檢測、檢驗、出證和批準程序；④檢疫處理，包括與動物或植物運輸有關、或與在運輸途中為維持其動植物生存所需物質有關的要求在內的檢疫處理；⑤有關統計方法、抽樣程序和風險評估方法的規定；⑥與食品安全直接相關的包裝和標簽要求。
SPS所描述的風險評估就是評價食品中存在的添加劑、污染物、毒素或致病有機體對人類、動物或植物的生命或健康產生的潛在不利影響。

SPS認為在進行風險評估事應考慮由有關國際組織制定的風險評估技術，考慮現有的科學依據，有關的工序和生產方法，有關的檢驗、抽樣和測試方法，有關的生態和環境條件，以及檢疫或其他處理方法。
SPS協定第一次以國際貿易協定的形式明確承認：為了在國際貿易中建立合理的、協調的食品規則和標準，需要有一個嚴格的科學方法。

2.FAO/WHO以及CAC的風險分析

在SPS制定期間，有關食品風險分析的問題已經引起了有關國際組織的注意。1991年至1998年間，聯合國糧農組織（FAO）、世界衛生組織（WHO）以及所屬的食品法典委員會（CAC）對風險分析進行了不斷地研究和磋商，根據SPS協定中的基本精神提出了一個科學的框架，將有關的術語進行了重新的界定；研究將風險分析的概念應用到具體的工作程序；就風險管理和風險情況交流問題繼續進行咨詢；完成的"風險管理與食品安全"報告中規定了風險管理的框架和基本原理；對風險情況交流的要素和原則進行了規定，同時對進行有效風險情況交流的障礙和策略進行了討論。

CAC提出的風險分析與SPS的風險評估基本上是同一概念。區別在于：在應用范圍方面，CAC的風險分析主要是針對食品，SPS的風險評估覆蓋范圍較大，適用于所有與人類和動植物的衛生措施和檢疫措施；在名詞術語的使用方面，CAC把SPS的風險評估改為風險分析，而 CAC中定義的風險評估則是整個風險分析三個組成部分中的第一部分，比SPS協定中的風險評估概念范圍窄。
風險分析通常包括風險評估、風險管理和風險情況交流這三部分組成。

⑴風險評估

風險評估就是通過使用毒理數據、污染物殘留數據分析、統計手段、暴露量及相關參數的評估等系統科學的步驟，決定某種食品有害物質的風險。風險分析通常包含危害確認，危害特征描述，暴露量評估，風險描述四個基本步驟
①危害確認，確認可能產生健康不良效果并且可能存在于某種或某類特別食品中的生物、化學和物理因素。
②危害特征描述，對與食品中可能存在的生物、化學和物理因素有關的健康不良效果的性質的定性和/或定量評價。
③暴露量評估，對于通過食品的可能攝入和其他有關途徑接觸的生物、化學和物理因素的定性和/或定量評價。
④風險描述，根據危害確認、危害特征描述和暴露量評估，對某一給定人群的已知或潛在健康不良效果的發生可能性和嚴重程度進行定性或定量的估計，其中包括伴隨的不確定性。

通常情況下，危害確認采用的是定性方法，其他三個步驟可以采用定性方法，但最好采用定量方法。

⑵風險管理

風險管理就是根據風險評估的結果，選擇和實施適當的管理措施，盡可能有效地控制食品風險，從而保障公眾健康。

風險管理可以分為四個部分：風險評價、風險管理選擇評價、執行風險管理決定、監控和回顧。

風險評價，①確認食品安全性問題、②描述風險概況、③就風險評估和風險管理的優先性對危害進行排序、④為進行風險評估制定風險評估政策、⑤進行風險評估、⑥風險評估結果的審議。

風險管理選擇評價，①確定現有的管理選項、②選擇最佳的管理選項（包括考慮一個合適的安全標準 ）、③最終的管理決定。
監控和回顧，①對實施措施的有效性進行評估、②在必要時對風險管理和/或評估進行回顧。

為了作出風險管理決定，風險評價過程的結果應當與現有風險管理選項的評價相結合。保護人健康應當是首先考慮的因素，同時可適當考慮如經濟費用、效益、技術可行性、對風險的認知程度等因素，可以進行費用-效益分析。執行管理決定之后，應當對控制措施的有效性以及對暴露消費者人群的風險的影響進行監控，以確保食品安全目標的實現。

食品安全風險管理的一般原則包括：

①風險管理應當采用一個具有結構化的方法，就是上面介紹的四個部分它包括風險評價、風險管理選擇評估、執行管理決定、以及監控和回顧。在某些情況下，并不是所有這些方面都包括在風險管理活動當中。

②在風險管理決策中應當首先考慮保護人體健康。對風險的可接受水平應主要根據對人體健康的考慮決定，同時應避免風險水平上隨意性的和不合理的差別。在某些風險管理情況下，尤其是決定將采取的措施時，應適當考慮其它因素（如經濟費用、效益、技術可行性和社會習俗）。這些考慮不應是隨意性的，而應當保持清楚和明確。

③風險管理的決策和執行應當透明。風險管理應當包含風險管理過程（包括決策）所有方面的鑒定和系統文件，從而保證決策和執行的理由對所有有關團體是透明的。

④風險評估政策的決定應當作為一個特殊的組成部分包括在風險管理中。風險評估政策是為價值判斷和政策選擇制定準則，這些準則將在風險評估的特定決定點上應用，因此最好在風險評估之前，與風險評估人員共同制定。從某種意義上講，決定風險評估政策往往成為進行風險分析實際工作的第一步。

⑤風險管理應當通過保持風險管理和風險評估二者功能應當分離，以確保風險評估過程的科學完整性。風險管理和風險評估的功能性分離，目的在于確保風險評估過程的科學完整性，減少風險評估和風險管理之間的利益沖突。但是應當認識到，風險分析是一個循環反復的過程，風險管理人員和風險評估人員之間的相互作用在實際應用中是至關重要的。

⑥風險管理決策應當考慮風險評估結果的不確定性。如有可能，風險的估計應包括將不確定性量化，并且以易于理解的形式提交給風險管理人員，以便他們在決策時能充分考慮不確定性的范圍。例如，如果風險的估計很不確定，風險管理決策將更加保守。

⑦在風險管理過程中都應當與消費者和其他有關團體進行明白的交流。在所有有關團體之間進行持續的相互交流是風險管理過程的一個組成部分。風險情況交流不僅僅是信息的傳播，而更重要的功能是將對有效進行風險管理至關重要的信息和意見并入決策的過程。

⑧風險管理應當是一個考慮在風險管理決策的評價和審查中所有新產生資料的連續過程。在應用風險管理決定之后，為確定其在實現食品安全目標方面的有效性，應對決定進行定期評價。為進行有效的審查，監控和其它活動可能是必須的。

⑶風險情況交流

風險情況交流就是在風險評估人員、風險管理人員、消費者和其他有關的團體之間就與風險有關的信息和意見進行相互交流。
風險情況的交流的對象可以包括國際組織（CAC、FAO、WHO以及WTO等）、政府機構、企業、消費者和消費者組織、學術界和研究機構以及大眾傳播媒介（媒體）。

進行有效的風險情況交流應該包括：風險的性質，利益的性質，風險評估的不確定性，風險管理的選擇四個方面的要素。

①風險的性質，危害的特征和重要性，風險的大小和嚴重程度，情況的緊迫性，風險的變化趨勢，危害暴露量的可能性，暴露量的分布，能夠構成顯著風險的暴露量，風險人群的性質和規模，最高風險人群；

②利益的性質，與每種風險有關的實際或者預期利益，受益者和受益方式，風險和利益的平衡點，利益的大小和重要性，所有受影響人群的全部利益；

③風險評估的不確定性，評估風險的方法，每種不確定性的重要性，所得資料的缺點或不準確度，估計所依據的假設，估計對假設變化的敏感度，有關風險管理決定估計變化的效果；

④風險管理的選擇，控制或管理風險的行動，可能減少個人風險的個人行動，選擇一個特定風險管理選項的理由，特定選擇的有效性，特定選擇的利益，風險管理的費用和來源，執行風險管理選擇后仍然存在的風險。
需要指出的是，在進行一個風險分析的實際項目時，并非風險分析三個部分的所有具體步驟都必須包括在內，但是某些步驟的省略必須建立在合理的前提之上，而且整個風險分析的總體框架結構應當是完整的。

㈡歐盟關于預防性原則的措施

歐盟委員會于2000年2月2日采納了一篇關于預防性原則的論文，這是依據一個基于風險分析而提出的與預防性原則基本要素相關的一般科學、法律和政治方針，并制定了其應用方面的用途，局限性及指南。

該文一共提出了9個基本要素，這就是：①適用范圍；②保護水平；③預防性原則；④行動的決定；⑤在決策過程中，預防性措施的作用；⑥科學評估；⑦透明度；⑧風險評估中的預防性；⑨應用指導。該文認為：

1.適用范圍 預防性原則的應用范圍遠遠超出環境保護，特別覆蓋到對人體、動物和植物健康的保護；

2.保護水平 判斷一個風險的可接受水平是通過基于科學證據的執行措施來得到；

3.預防性原則 "當有關人類健康危險的存在或發展不夠確定時，機構可以采取保護措施，而不用去等到該危險的現狀和嚴重性完全明朗化。"一種缺少完整的科學依據的策略性決定不會阻止決策者在發生有關消費者、公眾或環境潛在危險的嚴重情況時采取行動。在執行預防性原則時必須具備兩個條件：首先，確認由于某個現象、產品或一個加工而產生的潛在性的負作用；第二，由于缺乏數據和/或它們本身的不確定性或不精確性而導致該危險無法充分得到評估；

4.行動的決定 決定采取或不采取行動是策略性決定的結果，是風險水平也就是對社會的可近的可接受性，對該危險所影響的特殊人群的可接受性的功能。對不采取行動所可能造成的后果應該進行考慮和評估，這點將被決策者用為行動導火線。

5.風險分析 在決策過程中，預防性措施的作用采取預防性措施時必須在風險分析總框架范圍內，風險分析由三個要素組成：風險評估、風險管理和風險情況交流。當科學信息不充分或不精確，當一種現象、產品或加工導致有潛在的負作用時，預防性原則的應用主要屬于風險管理。

6.科學評估 應用預防性原則的第一步是去收集和評價所有中肯的、現存的科學知識和能得到的信息。在可能性情況下，去設法盡可能完整地進行一次風險評估。風險管理者必須充分意識到數據的不確定性、不充分性及其本身的不確定性和不精確性，以及是否存在有科學家的分歧意見。

7.透明度 基于不完整的風險評估之上的預防性措施的合法性主要在于盡可能地建立在透明化的程序上，所有有關方面必須盡可能早地參與決策過程，必須對該措施的需要及決定這些措施的理由做出清晰解釋。

8.風險評估中的預防性對于在風險分析中科學方面的不確定性是有爭論的，該爭論源自于被科學家日常使用的，在風險評估過程中的一種謹慎的措施（如依靠動物試驗，種族間的對比，設定安全系數，采用非監測性的結果水準，采納ALAKA原則等等）和當不得不采取一種阻止性措施時，便屬于風險管理的預防性原則之間。這兩大方面是互補的，不得被混淆。

9.應用指導 預防性原則的采用并不是一種超越WTO規定的手段，也不能是對減少使用風險管理中可行性的普遍原則的一種籍口，如比例性，非歧視性、一致性和成本效益。當某措施的科學依據并不確定時，決策者必須盡力去履行這些原則。這些原則有6個方面的內容。

①比例性：基于預防性原則上的措施不能與設想的保護水平失去比例，并且不能系統性地以零風險為目標。

②非歧視性：在預防性原則中所采取的措施必須是以設法達到保護水平的等價值為目的的，而并不用考慮一些地理上的產地或生產加工性質等這些可以在仲裁方式中采用不同處理方法的因素。

③一致性：在預防性原則中所采取的措施在其性質和范圍上必須與在已具有所有科學性數據的等價領域中采用的措施具有可比性。

④效益：采取措施的花費及不采取措施的花費的評估。采取或不采取措施而對社會所要求的總花費都必須從長遠和目前兩個階段予以考慮。

⑤科學發展的檢查：在預防性原則下所采取的措施，雖然是暫時性的，但只要是科學數據仍屬于不完整或無結論可循，或只要是某風險對于其欲施加的社會來講，被認為太高的情況下，這種措施仍將被保持。這種措施的維持時間取決于科學知識的發展，根據科學知識，風險將被重新評估，這也就意味著為獲取更多完整的數據，將繼續進行科學研究。

⑥措施的回顧：該措施必須是臨時性的，并應根據一種更為客觀的風險評估方式在一段合理的時間內予以回顧。㈢HACCP、GMP等安全衛生質量保證措施

㈢HACCP、GMP等安全衛生質量保證措施

危害分析和關鍵控制點（HACCP）和良好作業規范（GMP）是一種用于食品生產過程中的預防性的食品安全性質量控制措施，也就是風險管理的實際應用。

HACCP是一套通過對整個食品鏈，包括原輔材料的生產、食品加工、流通、乃至消費的每一環節中的物理性、化學性和生物性危害進行分析、控制以及控制效果驗證的完整系統。

1993年CAC正式發布了HACCP的7項原則，這就是：

①引出危害分析，評價其危害和風險，就是對產品或生產過程的準備和保護性措施進行描述（風險分析）；

②確定關鍵控制點（CCPs）以控制危害（風險管理）；

③建立和確定每個CCPs相對應的臨界值（風險管理）；

④確定檢測過程以檢測CCPs（風險管理）；

⑤當發生CCPs偏離臨界值（偏差）時，采取糾偏措施（風險管理）；

⑥建立有效的記錄系統為HACCP計劃提供證據（風險管理）；

⑦建立技術過程系統以驗證HACCP系統的正確。

由此可見，HACCP實際上就是一種包含風險評估和風險管理的控制程序。CAC認為HACCP是迄今為止控制食源性危害的最經濟、最有效的手段。

美國規定自97年12月18日起，所有對美國出口的水產品的生產企業必須建立并運行HACCP。就此將HACCP從原來的生產企業自發的安全衛生控制行為演變成官方對食品安全性管理的強制性要求。在國際食品貿易中，某些進口方除了要求食品生產企業通過ISO9000認證之外，還要求出口方實施HACCP；有的直接要求出口方必須實施HACCP。我國目前還沒有把實施HACCP作為官方的強制性要求。

GMP于1969年由美國FDA發布的，GMP規定了在食品的加工、貯藏和分配等各個工序中所要求的操作、管理和控制規范。后來經有關國際組織和有關專家的發展，GMP逐漸形成了以：

①基礎條件；

②實施；

③加工、貯藏、分配操作；

④衛生和食品安全；

⑤管理職責。

這5項內容為GMP的一般結構和應用準則。GMP實際上也是一種風險管理的措施。我國國內的醫藥行業強制實施GMP。

㈣轉基因產品的安全性管理

轉基因產品是高科技，高投入，高風險的現代生物工程研究成果。轉基因產品在安全性方面的不確定性引起了國際社會的廣泛爭議。2000年1月29日，在加拿大蒙特利爾通過了《生物安全議定書》。目前各國對轉基因產品有五種態度：

⑴美、加、澳大利亞、阿根廷等國（Miami集團）要求對轉基因產品實行自由貿易，不應產生生產和貿易的障礙。議定書的簽訂不能影響各國履行WTO的義務。

⑵歐盟國家：要求對轉基因產品進行管制。

⑶中國和其他77個成員國：要求轉基因產品出口國要對進口國承擔風險責任和賠償責任。

⑷韓國、挪威等國是妥協集團，不參與矛盾，認為轉基因產品不應影響貿易，主張標簽。

⑸東歐國家：沒有明確態度。

轉基因的安全性之爭講到底就是一個利益之爭，歐盟國家就是通過轉基因產品在安全性問題上的不確定性來設置障礙，限制他國的轉基因產品，以爭取時間來進行本國的轉基因研究和開發。

中國實際上主動放棄了對轉基因產品安全性管理，僅僅宣布保留"要求轉基因產品出口國要對進口國承擔風險責任和賠償責任"的權利。這種寬宏大量并不一定能夠獲得回報，相反由于管理上的無所作為會留下無窮的后患。不對轉基因產品的安全性進行評估，不控制轉基因產品的進口渠道和國內流向，就不可能真正控制轉基因產品安全性風險，因此，要求出口國承擔風險責任和賠償責任只是一句空話；轉基因產品在食品加工鏈中擴散，不清楚出口食品是否含有轉基因成份，這樣的混亂局面將會累及我國食品的對外貿易。

㈤生態（有機）食品可能成為"綠色堡壘"工業化的迅速發展使得全球環境污染加重，某些國家和國際組織利用消費者對環境污染的憂慮，對原始生態的懷念，認為從維護和發展各國生態農業體系，保護地區和全球性環境出發，應該推行生態體系Organically System，又譯有機體系)。生態體系的基本要求是以盡可能少從外部環境引進物品并且不使用人造肥料和殺蟲劑為前提條件的。認為生態農業是與自然界有密切聯系的生產管理體系，它對生物多樣性、生物循環和土壤生物活性具有促進和提高作用。生態體系規定生態農業規范應能保證在生產過程中不使用人造化學物質，任何化學物資的殘留物含量都必須低于設定的最高殘留量水平；規定由官方正式批準和認可的組織對生態體系進行認證；確保生產、制備、儲存、運輸和銷售的各階段都經過檢驗并符合要求。生態體系還對體系中的生產、認證、識別和標簽予以統一規定，對生態食品管理體系提供國際準則，當然生態體系是絕對排斥轉基因食品的。
在保護環境，回歸自然的口號下發展起來的生態體系實際上是一種風險管理措施，由于走了極端化的道路，必將演變成一種貿易技術壁壘措施，這就是通常所說?quot;綠色壁壘"。這是因為盡管在食品生產中避免化學物質污染是食品生產者的目標，盡管生態體系提出的系統化要求是消除食品生產中人造化學物質污染的最有效手段，但是由于各國在國力強弱、耕地多少、人口數量以及對于食物需求量等方面存在著差異，生態體系不可能在所有的國家都能夠得到推行。因此，一些率先實行生態體系的發達國家，可能以全球消費者都希望得到純凈食品為由，歧視、甚至拒絕非生態系統生產的產品。歐盟在《歐盟生態（有機）食品法規》中就規定，到2002年，出口國如果沒有建立與歐盟要求相符合的生態（有機）食品保證體系，將被列?quot;第三國名單"，非生態（有機）食品的出口途徑有可能被斷絕。發達國家在國際食品貿易中設置的歧視和壟斷將會給發展中國家的農業和食品貿易帶來十分不利的影響，這一點是值得重視和警惕的。

㈥食品標簽的風險管理作用

我們應當重新認識食品標簽的在食品安全性的風險管理方面作用，具體的表現就是對食品安全性的警示作用。比如標注配料表，不僅僅是要讓消費者知道食品中含有那些成份，以供選購或消費時參考，同時也提醒對某些食品成份有過敏癥的消費者注意避開這些會引起過敏癥的特定成份。在歐美對轉基因產品安全性問題爭論不休的情況下，一些國家采取了折中的做法，要求生產商對于含有轉基因成份的產品進行強制性標簽標注，由消費者自行決定是否選擇購買。盡管看似是一種無可奈何的措施，但是在食品安全性有不確定因素時，食品標簽的標示確實起到了安全性警示作用。同樣，美國食品標簽法中的營養標簽、營養含量聲明、健康聲明等規定不僅是在宣傳食品的營養理念，也用一種強制性措施來規定必須以醒目的方式在食品標簽上進行食品安全性警示。
以食品安全性風險管理為由的食品標簽規定當然也會演變成新的貿易技術壁壘。美國從1994年5月8日起實施《食品標簽法》，就規定對所有的預包裝食品必須實行強制性標簽，內容復雜而繁瑣，這就大大地增加了產品的成本。特別是其中規定必須標注的營養標簽，因標注營養標簽而進行的營養成份檢測，每種就額外增加了費用約500至2000美元不等，改換標簽也要花費巨資。據不完全統計，美國制造商為此每年就要多支出10多億美元。世界各地的食品生產、經銷商為把食品出口到美國為此更需要花費巨資，由此可以想象這些出口商所要承受的成本壓力了。當然對于沒有條件或者無力承受成本壓力而不能進行食品成份檢測的，美國的食品標簽法無疑是一種禁止性的措施了。

四、澳大利亞風險分析應用情況

澳大利亞有一套科學的風險分析系統用于進口食品中的化學劇毒物和有害微生物。風險分析是針對那些超過安全標準的進口食品所作的。澳大利亞把進口食品分為風險食品、積極監督食品和隨機監督食品這3類。

㈠食品的風險管理

1.風險食品

風險食品就是那些已知能夠給人體健康及安全帶來風險的食品。風險食品進口時必須由澳大利亞主管部門（澳大利亞檢疫檢驗局AQIS）批批抽樣檢驗。檢驗項目取決于供應商的歷史紀錄。典型的風險食品包括冷凍海鮮的微生物和品質，漿果類的殺蟲劑，保鮮水果的合成甜味劑，花生的黃曲霉毒素，罐頭食品和糖果的鉛污染等等。

風險食品分為三種檢查水平：

⑴嚴格水平，對進口批實施批批檢驗，連續5批檢驗通過后轉為正常水平；

⑵正常水平，按進口批的25％抽樣檢驗，連續20批檢驗通過后轉為簡化水平；在正常水平狀態下，只要一次檢驗不通過，就轉為嚴格水平；

⑶簡化水平，按進口批的5％進行檢驗；在簡化水平下，只要一次檢驗不通過，就轉為正常水平。

2.積極監督食品

積極監督食品就是那些有可能給人體健康及安全帶來風險，但目前對這些風險了解不足，或者由于種種原因需要對風險進一步確認或者評估。

3.隨機監督食品

隨機監督食品是除風險食品和積極監督食品以外的食品。進口時隨機抽查5％。

澳大利亞進口食品不通過的主要原因有以下9種：

①標簽；②合成甜味劑；③鎘；④色素；⑤乙烯氧化物；⑥重金屬；⑦破損的罐頭；⑧罐頭容器沒能通過壓力測試；⑨防腐劑。

㈡食品微生物的風險分析

比如進口生奶酪：①確認奶酪中的有害的微生物病原體；②在奶酪生產的各個環節評估此微生物的壽命；③與經巴氏滅菌或熱處理過的牛奶所作的奶酪作等同比較；④檢查原產地的檢驗審核機構以保證此奶酪產品是嚴格按照規章生產的。

㈢轉基因食品的風險分析

澳大利亞衛生主管當局認為轉基因食品的風險分析數據可以有很多來源，安全性評估主要是以同類非轉基因食品為基準。

五、對實施食品安全性管理的幾點看法

㈠在食品安全性管理中應用風險分析的必要性

食品風險分析的基本理論框架是嚴謹的，代表了現代科學技術最新成果在食品安全性管理方面實際應用的發展方向。因此，研究和應用風險分析原理，有利于我們更好地對進出口食品安全性進行科學化管理，使得我國的食品安全性管理手段與國際接軌。當然，實施風險分析也有來自于國內外各方面的壓力和推動力。

1.風險分析對國際食品貿易的影響

①風險分析已經成為變相的強制性標準

SPS通過之后，建立在風險分析基礎之上的CAC的標準（包括推薦和導則）的性質已經發生了實質性的變化，也就是說，由原來的推薦性標準演變成一種為國際社會所廣泛接受和普遍采用的食品安全性管理的措施，成為國際食品貿易中變相的強制性標準。

②預防性措施的概念有可能被濫用

SPS允許成員國在緊急情況下和在確定性措施缺乏足夠科學依據的情況下可以采取預防性措施。同時又規定這種緊急措施只能是臨時性的。在合理的時間內，采取這種措施的政府應當尋求必要的補充資料，對風險進行更加客觀的評估，并對這些所采取的緊急措施進行審查。

而歐盟提出實施預防性措施的前提是"當有關人類健康危險的存在或發展不夠確定時，機構可以采取保護措施，而不用去等到該危險的現狀和嚴重性完全明朗化?quot;也就是說歐盟在采取預防性措施時并不需要具備充分的科學依據，可以以情況緊急為由先行采取措施，然后慢慢加以論證。在經過一段漫長的時間以及復雜的過程之后，如果有科學依據的話當然可以堅持這種預防性措施，如果缺乏科學依據也可以宣布撤銷這種預防性措施。這種缺乏嚴密依據和必要制約的預防性措施對國際食品貿易的殺傷力顯然是很大的。如果預防性措施這種概念被濫用，貿易各方出于貿易保護的需要，抓住食品安全性問題而輕率地采取預防性措施，就有可能成為一種歧視性的貿易技術壁壘措施。

③來自于已經開展風險分析國家的壓力

目前，不僅是一些發達國家，而且在中國周邊的一些發展中國家也在食品風險分析方面已經開展了許多工作。泰國已將風險分析納入國家食品法規當中，并建立了國家食品發展計劃；馬來西亞已經成立了國家風險分析委員會和5個相應的分委員會（生物評估、食品添加劑、污染物、獸殘和農殘以及風險情況交流），在風險分析的應用方面進入了實質性的啟動；韓國仿效美國FDA，組建了韓國的食品與藥物管理局（KFDA），對食品安全性風險進行集中、統一的管理，特別是對進口食品制定了一系列的法規和工作程序。這些開展風險分析的國家必定在食品風險分析方面出臺一系列的規定和措施，雖然是針對食品安全性采取的管理措施，但肯定會對國際食品貿易產生深刻的影響。他們的積極行動，對我國形成了一定的壓力。如果我們還是在強調作為發展中國家的特殊性，觀望或者等待，那將有可能喪失發展時機，拉大與已經開展此項工作的發達國家、甚至某些發展中國家的差距。

2.實施風險分析是檢驗檢疫機構執法手段的需要

食品安全性管理是一種政府行為，檢驗檢疫機構對進出口食品的安全性負有管理職責，而風險分析是目前控制食品安全性的較為先進有效的手段，屬于檢驗檢疫機構行政執法職能的范圍。

風險分析離我們并不遙遠，我們在實際工作中已經自覺或不自覺的運用了風險分析。國家檢驗檢疫局正在實施的對進出口食品生產廠的檢疫衛生注冊制度、食品衛生的監督管理、對進出口食品進行分類管理等工作實際上就是風險管理的實質性內容。因此，風險分析完全可以成為我們的執法的一種工具。

世界各國政府以保護本國消費者健康為口號，利用食品安全性問題來制造貿易障礙。我們只有在食品安全性管理措施方面與國際接軌，運用風險分析這個手段，以其之矛，制其之盾，針鋒相對，才有可能在保護我國食品的對外貿易，保護消費者健康方面有所作為。

3.檢驗檢疫機構發展的需要

加入WTO以后，檢驗檢疫機構將逐步按照國際慣例進行運作。檢驗市場將會逐步開放，我們的一般性檢驗工作將直接面臨市場競爭，依靠行政手段（如種類表）來對檢驗工作進行壟斷再也不太可能了。我們應該多考慮如何充分發揮我們的行政執法職能。檢驗檢疫機構要發展，就必須調整我們的工作方向和工作重點。進出口食品安全性管理是一種完全的政府行為，是國家賦予檢驗檢疫部門的行政執法范圍。我們在逐步放棄民事行為后，運用風險分析等進行食品安全性管理時可以聯帶出一系列帶有強烈行政行為的工作，比如推行HACCP等，在順應國際潮流的前提下，加強我們的執法地位。因此，在食品安全性管理中實施風險分析正是檢驗檢疫機構發展的最好切入點。

㈡實施風險分析的困難性

1. 資源上的困難

對于包括中國在內的廣大發展中國家來說，食品風險分析是一個新的概念，我們嚴重缺乏這方面的專業人才，更缺乏必要的資金。一個國家在進行風險分析時，在理想狀態下，進行風險分析的主管機構應當掌握該國食源性危害的等風險因素的全部資料。而我國是進出口食品和內銷食品的安全性管理分別由幾個不同的行政部門來進行，這種條塊分割和各自為政的管理體制使得我們不但極度缺乏風險分析的必要資料，而且在現行的管理體制下這些有限的信息又很難做到資源共享，這就有可能無法進行風險因素調查等工作。由此可見，上述問題將成為我國應用風險分析進行食品安全性管理的重要的制約因素。

2.輿論導向和消費者對風險的認知

目前的風險情況交流強調了消費者和新聞媒介的參與。但是，由于發展中國家的消費者和新聞媒介對于食品安全性問題的認識水平較低，過分強調其作用很可能導致政府在決策時，將有限的管理資源，投入到消費者更加關注的"熱點"問題上，而實際上這些問題并不完全是真正最急需解決、或者在科學意義上并不是最嚴重的食品安全性問題，這必將造成管理資源的巨大浪費，同時也將給消費者造成潛在的危害。消費者要正確地認識和理解風險，盡管風險每時每刻都在我們的日常生活中，人們并沒有因為它們的存在而減少自己的社會活動。食品安全性風險也是如此?quot;零風險"的食品是不存在的，風險始終伴隨著食品。進行風險分析的目的不是要實現、實際上也不可能實現食品安全性"零風險"，而是要通過有效的風險管理，將風險控制在可以接受或承受的范圍之內。

3.風險管理措施帶來的額外風險

目前的風險分析，基本上是對單個危害的風險進行研究，較少同時考慮多種不同危害的綜合風險情況，也缺乏進行不同風險之間比較的具有可操作性的方法。這樣，在許多情況下，不排除所選擇的風險管理決定有可能造成更大的或者其他的危害。例如，使用高氯消毒水進行清洗，在減少致病菌危害的同時，產生了氯胺的化學性危害；在肉制品中不使用亞硝酸鹽，可以減少因亞硝酸鹽轉變為亞硝胺而帶來的致癌的風險，但是卻增加了由于肉毒梭狀芽孢桿菌增殖其代謝物引起食物中毒的風險。

4.技術法規和標準滯后使得安全性風險增大

貿易技術堡壘協議（TBT）推薦締約國盡可能地采用國際標準。但是在制修訂國際標準方面，目前基本上被發達國家所壟斷，甚至先有發達國家的標準，然后由他們發展成國際標準，以他們為前瞻。

在采用國際標準方面，80年代初，英、法、德等國家采用國際標準已達到80%，日本新制定的國家標準有90%以上是采用國際標準，而中國的國家標準只有40%左右采用了國際標準，還有相當一部分標準與國際標準不一致，甚至有部分是抵觸的。由此可見，在國際標準的采用方面，中國明顯滯后。

就食品安全性的保護水平來講，除了添加劑標準之外（當然也是由于我國添加劑的研究和生產不發達所致），我國其他控制食源性危害方面的標準與國際標準一致或者接近的不多，大部分處于較低的保護水平，使得我國的消費者在食品消費時不得不承受較大的風險。在國際食品貿易中，由于我國在控制食品安全性管理方面的技術法規和標準過低，甚至空缺，在其他國家認定的安全性風險較高的產品，甚至是不合格的產品，因為符合了我國的規定就可以堂而皇之地進入中國市場，給中國的消費者帶來不可預測的風險。

5.新技術的應用使得風險管理難度增加

現代生物技術在農作物的基因改良方面取得了突破性的進展，當采用轉基因技術進行基因改良的產品進行商業性種植，轉基因產品投放到市場后，圍繞轉基因產品在安全性方面所具有的不確定性而引起的爭論是空前絕后的。以美國為代表的認為轉基因產品絕對無害；以歐盟為代表的卻認為轉基因產品的安全性尚不確定，必須進行長期觀察。這不僅僅是對轉基因產品安全性問題認識上的分歧，也不僅僅是對安全性進行的風險分析結果上的差異，問題在于他們利用這種分歧和差異對轉基因產品采取了截然相反的風險管理措施。這可真的使我們大開眼界，我們從中也可以認識到在新技術的不斷發展以及這些新技術在食品生產領域實際應用的情況下，風險分析的外延正在根據國際食品貿易的需要而拓展，有被濫用的可能。風險分析并非僅僅是用來控制食源性危害，作為食品安全性管理的工具，實際上完全可以、并且已經成為國際食品貿易中進行貿易保護的工具。

㈢檢驗檢疫機構在食品安全性管理中的作為

1.風險管理是檢驗檢疫機構的職責

世界各國的食品安全衛生主管當局都在采取措施以控制食品安全性風險，比如市場準入前包括食品安全性和質量的評估、食品生產企業和貯存的評估就是風險評估；制定食品標準和對生產商和進口商要求，例如加工環境衛生和適當的質量控制，對食品的注冊和對食品企業的市場準入前的控制措施，以及主管當局的調查和監控，企業的自我控制，例如GMP（良好操作規范）、HACCP（危害分析和關鍵控制點）、GLP（良好實驗室規范）等，這些都是風險管理的措施。就我國來講，國家局正在實施的對進出口食品生產廠的食品衛生注冊登記、食品衛生監督管理、對進出口食品進行分類管理等工作實際上就是風險管理的實質性內容。

2.HACCP發展潛力巨大

由于HACCP是一個有針對性的安全衛生控制體系，具體講，食品鏈中所有的環節都可能成為HACCP的對象，各種不同的產品或者不同的生產方式就會有相應的HACCP。由此可見，盡管企業只須通過一個ISO 9000或ISO 14000質量保證體系，但是由于產品以及加工方式不同，HACCP卻可以有數個，甚至數十個。因此，圍繞HACCP的認證、咨詢、培訓和其他相關活動的業務爭奪將會是空前的劇烈。

檢驗檢疫機構是國家授權的進出口食品安全性管理的主管機關，有依法行政權。HACCP是食品安全性風險管理的內容之一，從加強和規范食品安全性管理的角度，從與國際接軌的角度，我們完全可以宣布HACCP為強制性實施，目前至少可以規定高風險的食品為強制性實施。這樣 HACCP的認證就自然而然有了歸屬。再通過發布適當的程序，圍繞認證而展開的咨詢、培訓以及其他相關工作也會有相應的歸屬。

六、結束語

在國際貿易中，目前各國的平均關稅總水平已經由過去的60％，降到了10％以下，發達國家更是降低到3％左右，我國關稅水平也從1992年的43％降到了目前的約平均17％，在加入WTO的過程中可能還會逐步降低。可以說，在國際貿易中逐步降低關稅是一個必然的趨勢。

盡管國際貿易中關稅所起到的貿易保護作用在不斷削弱，但是貿易保護卻是依然需要的，因此近年來的國際貿易保護措施發生了較大的變化，轉而采用技術性更強的手段，這就是貿易技術壁壘。據有關資料介紹，在目前的國際貿易中，貿易技術壁壘已占非關稅貿易壁壘的30%。以食品安全性風險以及食品安全性管理為由是國際食品貿易中設置貿易技術壁壘的最好借口。

檢驗檢疫機構作為國家的行政執法部門，如果能夠轉變單純檢驗檢疫的觀念，在食品安全性管理問題上采取與國際接軌的做法，憑借系統內的技術優勢和執法地位，運用風險分析手段，制定對我國有利的的食品安全性風險管理措施，合理合法地設置或者抵御以食品安全性為由的貿易技術壁壘，以維護國家在對外貿易中的合法權益，促進對我國外貿易的發展。

本文部分內容刊登于2月13日日《國門時報》上。